Początki lotnictwa cywilnego w Rosji rozpoczęły się na samym początku lat dwudziestych XX wieku, kiedy to po zakończeniu wojny secesyjnej przedsiębiorstwa lotnicze zostały jak najszybciej przywrócone i rozbudowane, a także uruchomiono produkcję samolotów projektów krajowych. Wtedy pojawiła się potrzeba stworzenia systemu kontroli ruchu lotniczego nad terytorium kraju, w tym specjalnych przepisów dotyczących regulacji lotów.
17 stycznia 1921 Lenin podpisał dekret Rady Komisariatów Ludowych RSFSR „O ruchu lotniczym w przestrzeni powietrznej nad terytorium RSFSR i nad jej wodami terytorialnymi” (który wszedł w życie 1 marca tego samego roku), który stał się pierwszym akt prawny Rosji Sowieckiej w dziedzinie prawa lotniczego. Przed rewolucją 1917 r. w latach 1912-1914 były tylko zarządzenia o terenach zamkniętych i zakazie przekraczania granic.
Przede wszystkim dekret ustanowił i prawnie utrwalił pełną i wyłączną suwerenność państwa radzieckiego w przestrzeni powietrznej nad jego terytoriami lądowymi i wodnymi, ustanowił podstawowe zasady lotów na niebie republiki własnych i obcych statków powietrznych - „samolotów , samoloty automatyczne, balony sterowane, balony na uwięzi, balony na swobodny ruch powietrza itp.”, określały odpowiedzialność właścicieli statków i pilotów za naruszenie zasad wykonywania lotów.
W dokumencie określono również procedurę i warunki funkcjonowania lotnictwa w tamtym czasie, system zarządzania, zasady obowiązkowej rejestracji wszystkich miejsc startów, pilotów i statków powietrznych, instrukcje i inne niezbędne punkty regulacyjne. W celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa wprowadzono także pewne ograniczenia, np. prawo „posiadania na statku powietrznym aparatu fotograficznego, radiotelegraficznego i radiotelefonicznego, gołębi pocztowych, materiałów wybuchowych i broni bez specjalnego zezwolenia”.
Głównym organem kontrolnym odpowiedzialnym za organizację ruchu lotniczego i wykonanie dekretu na ziemi stała się Dyrekcja Główna Robotniczo-Chłopskiej Czerwonej Floty Powietrznej (GU RKKVF). Kilka dni po wydaniu dokumentu powołano komisję do opracowania programu rozwoju budownictwa lotniczego, na którego realizację rząd przeznaczył 3 mln rubli w złocie. A wraz z podpisaniem traktatu związkowego w grudniu 1922 r. dekret rozciągnął się na wszystkie republiki ZSRR.
W lutym 1923 roku podjęto uchwałę „O powierzeniu Głównemu Zarządowi Floty Powietrznej dozoru technicznego nad liniami lotniczymi oraz o organizacji Rady Lotnictwa Cywilnego” (dziś datę tę uważa się za oficjalne urodziny lotnictwa cywilnego w Rosja), aw październiku trzyletni plan rozwoju linii lotniczych, który zapoczątkował planowaną budowę i eksploatację sieci lotnisk. W tym samym czasie rozpoczęła się masowa organizacja transportu pasażerskiego, towarowego i pocztowego.
Wszystko to stało się podstawą do stworzenia pełnoprawnej floty powietrznej, a postanowienia dekretu stały się następnie podstawą pierwszego kodeksu lotniczego ZSRR, zatwierdzonego 27 kwietnia 1932 r.